从场景清单到制度闭环——江苏省级场景培育和开放政策的治理逻辑

请点击博思远略咨询，或关注shichang360

点击“在看”或者“星标”，加入收藏，随时阅读

近日，江苏省发展改革委会同省科技厅、省工信厅、省国资委、省数据局联合印发《江苏省加快场景培育和开放若干措施》，这是江苏首个对全省场景培育和开放工作作出系统性安排的政策文件。《江苏省场景培育指引（试行）》和《江苏省多元主体场景开放指引（试行）》同步印发。

长城战略咨询在《中国场景培育和开放研究报告（2025）》中披露，全国已有80多个城市启动了场景培育和开放工作，但这些实践绝大多数停留在城市层级，以发布场景机会清单、组织供需对接活动等点状举措为主。在省级层面出台完整政策体系的，江苏是第一家。这意味着，江苏并非简单地"跟跑"国家文件，而是在省级治理层面完成了一次场景政策的范式重构，其背后的制度逻辑远比表面看到的更为复杂。

那么，这次重构究竟体现在哪些维度，又为什么率先发生在江苏？接下来我们围绕治理层级的系统性跃迁、政策架构的双向锚定设计，以及国有企业场景角色的重新定义这三个核心逻辑展开分析，供大家交流学习。

省级场景政策为何需要系统性重构

理解江苏政策的突破性，需要先回到一个基本问题，场景培育这件事，此前为什么始终没有形成省级层面的系统部署？

场景的本质，是用于系统性验证新技术、新产品、新业态产业化应用的具体情境。它连接技术和产业，打通研发和市场。但在实际操作中，场景工作长期面临三重困境。其一，场景资源分散在各个行业主管部门和地方政府手中，缺乏统一调度机制，供需信息高度不对称。其二，场景开放的主体责任不明确，谁来开放、开放什么、怎么推进，缺少制度化安排。其三，场景验证缺乏资金、数据、标准等要素的系统性支撑，大量好的技术找不到真实场景来检验。

城市层级的场景实践虽然活跃，却天然存在两个天花板。一是规模天花板，单个城市的场景资源有限，难以支撑跨区域、跨行业的集成式场景验证。二是制度天花板，城市政府能调动的制度创新空间有限，涉及行业准入、安全标准、数据流通等深层障碍时往往力不从心。江苏省发展改革委副主任在政策发布时的表态，恰好点出了省级介入的必要性。他指出，场景对推动科技创新和产业创新深度融合、培育新质生产力具有重要意义，《若干措施》将推动地方政府、国有企业、链主企业等开放高价值场景资源，为更多新技术、新产品、新业态、新模式在江苏找到"用武之地"。

这段话的深层含义在于，省级政府的介入，本质上是在做一件城市层级做不了的事，将场景从分散的"机会清单"升级为系统性的"资源配置"。它需要跨部门协调，需要制度创新授权，需要真金白银的要素投入，而这些能力恰恰只有省级政府才具备。这正是范式重构的第一重逻辑。

一项措施两份指引的政策架构逻辑

如果说系统性是江苏政策的基本底色，那么"1项措施加2个指引"的政策架构，则是实现这一系统性的具体路径。接下来，我们重点分析这一架构的设计逻辑及其与既有城市实践的差异。

通过上图可以明显的看出这个架构的设计思路具有完整的闭环逻辑。《若干措施》作为顶层文件，划定四大板块18条举措，覆盖重点领域培育、多元主体开放、市场化推进机制、全方位要素保障，属于定方向、定机制、定保障的总纲。两份配套指引各有分工。《江苏省场景培育指引（试行）》围绕新领域新赛道、产业转型升级、重点行业领域、社会治理、高品质生活五大方面，明确26类细分场景重点方向，本质上是供给侧的清单化指引。《江苏省多元主体场景开放指引（试行）》则明确省级部门、国有企业、各设区市、各类园区、高校及科研院所、产业链链主企业六类主体的重点开放场景范围和推进要求，本质上是需求侧的责任界定。

将培育指引和开放指引分开设立，而非合二为一，这个选择本身就传递了一个清晰的信号。场景培育是"种"的工作，需要前瞻布局和长期投入。场景开放是"收"的工作，需要明确责任和考核约束。两者逻辑不同，需要的主体能力也不同。培育指引告诉各地各部门"可以在哪些方向上发力"，开放指引告诉各类主体"你必须开放哪些资源"。一放一收之间，既给了基层创新的空间，又划定了不可推卸的责任底线。

进一步看，这种双指引设计在已出台场景政策的城市中并无先例。多数城市的做法是发布一份场景机会清单，列出若干项目，供企业"揭榜"。这种模式的好处是轻量化、易启动，但弊端同样不容忽视。清单之外怎么办，谁对清单的完整性和质量负责，项目后续如何跟踪落地，都缺少制度性安排。江苏的双指引设计，本质上是以制度化的方式回答了这些被长期搁置的问题。培育指引划定赛道，开放指引锁定主体，措施文件提供机制和资源，三者形成闭环。

这一架构还暗含了一个更深层的治理逻辑。在我国央地关系的框架下，省级政府往往扮演着"承上启下"的角色，既要衔接国家战略，又要激活市县活力。江苏的"1加2"体系恰好对应了这一角色定位。《若干措施》承接国办发37号文的五方面22类场景方向，培育指引将其细化为26类江苏特色方向，开放指引将国家文件中的原则性要求转化为六类主体的具体责任。从国家战略到江苏方案再到市县执行，形成了一个完整的传导链条。这种层层细化、逐级压实责任的设计，是此前任何城市级场景政策都无法做到的。

国有企业场景角色的重新定义

在江苏政策的三重逻辑中，最具突破性的莫过于对国有企业场景角色的重新定义。如果说前两重逻辑解决的是"谁来管"和"怎么管"的问题，那么第三重逻辑解决的则是"谁来干"这个最根本的动力问题。

《若干措施》明确提出，推动国有企业开放主业场景，选取2至3家大型省属企业试点全产业链场景开放，组建链主牵头的场景培育联合体。配套的开放指引进一步界定了国企应开放的三类场景，核心主业场景、公共服务场景和创新示范场景。在推进要求中，特别强调了落实尽职免责机制，鼓励通过股权投资、联合开发等模式与民营企业合作。这为地方国企从"资源持有者"到"场景平台组织者"的范式转换提供了政策依据。

长期以来，地方国企掌握着市政设施、数据资源、产业园区等大量核心资产，但这些资源在传统运营模式下大多处于"沉睡"状态，既未转化为创新要素，也未形成对民营企业和中小企业的有效赋能。更深层的问题在于，国企缺乏开放这些资源的内在激励。场景开放意味着要接纳外部技术团队进入自己的业务系统，要承担试验失败的连带风险，要在安全和效率之间做艰难的平衡。在免责机制不清晰的情况下，国企的最优策略就是不开放。

江苏政策的突破就在于，它同时解决了激励和约束两个问题。激励端，明确尽职免责，让国企敢于开放。约束端，选取2至3家省属企业试点全产业链场景开放，意味着这不再是一个可选项，而是一个必须完成的改革任务。联合体机制的设计则进一步降低了单个国企的风险，链主企业牵头、多方参与，风险共担、收益共享。这种设计思路将国企从被动的政策执行者，转化为主动的场景运营者。

另一个值得关注的设计是面向科技型中小企业的场景定向发布机制。中小企业在场景获取中长期处于弱势地位，缺乏与大型场景资源方平等对话的渠道。江苏要求建立定向发布机制，本质上是在场景资源的配置中引入了公平性考量，防止场景资源被大企业垄断，确保技术驱动型中小企业也能获得验证机会。这一机制如果运行良好，将显著改善科技型中小企业在技术转化早期面临的"有技术、没场景"困境。

将国企场景开放放在更大的政策脉络中审视，它的意义超越了江苏一省。国企掌握的核心场景资源，恰恰是当前我国科技成果转化链条中最稀缺的一环。大量实验室技术走不出"死亡谷"，根本原因不在于技术不成熟，而在于找不到愿意为其承担首次验证风险的真实场景。南京场景公司在实践中已经提供了佐证，其构建的"场景基金加场景贷加场景保"金融服务矩阵，已累计储备项目50余个，预计首年累计投资金额7000余万元；“场景贷”累计放款3.4亿元。江苏如果能在2至3家省属企业的试点中跑通更大规模的闭环，其示范效应将远超省级政策的范畴。

三重逻辑的协同与政策扩散前景

现在，我们再回到文章开头的问题，江苏场景政策的范式突破体现在哪些维度，上述三重逻辑已经给出了清晰的答案。

第一重逻辑是治理层级的跃迁，从城市碎片化实践升级为省级系统化部署，解决了场景资源的统筹调度问题。第二重逻辑是政策架构的创新，以双指引设计实现供给与需求的双向锚定，解决了场景工作的制度闭环问题。第三重逻辑是主体角色的重塑，将国企从被动资源持有者转变为主动平台组织者，解决了场景开放的核心动力问题。

这三重逻辑并非彼此独立，而是存在明确的递进关系。没有省级的系统性部署，就不可能产生双指引的架构设计。没有双指引的制度安排，国企场景开放就缺乏强制力和免责依据。反过来看，如果国企场景开放不能真正落地，前两重逻辑的成果也将停留在纸面上。三者构成了一条完整的政策因果链。

从全国视角看，江苏政策的扩散前景值得关注。长城战略咨询在报告中预判，2026年将是场景培育和开放全面深化、场景资源价值全面激活的启新之年。在这一时间节点上，江苏已经成为其他省份不可回避的参照系。跨区域场景协同、跨行业场景融合、全链条场景服务正在成为新趋势，江苏的政策设计恰好为这些趋势提供了制度化的承接框架。（完）